آثار صلابة وإزدواجية النظام العقاري على التدبير العمراني

بسم الله الرحمن الرحيم

يلعب التدبير العمراني دورا كبيرا باعتباره ميدانا لبلورة الاختيارات الواردة في أدوات التخطيط العمراني وترجمتها إلى أرض الواقع، لكونه يروم حل المشاكل والانشغالات اليومية. غير أن مسلسل التدخل العمومي في ميدان التدبير العمراني لا زالت تعترض فعاليته عدة عقبات اقتصادية وسياسية وقانونية وسوسيومجالية ، نقف منها على تلك التي تهم الجانب العقاري، خاصة إذا أخذنا بعين الاعتبار تعدد أنظمته وازدواجية نظامه من جهة، وما تفرزه المنازعات بشأنه من تداعيات من جهة أخرى طالما وأن الطبيعة القانونية والاقتصادية والخلافات الاجتماعية والسياسية التي يثيرها العقار تعد من العناصر الأساسية التي يجب أخذها بعين الاعتبار للقيام بكل عملية تهدف تهيئة السطح (المطلب الأول) . هذا بالإضافة إلى ما يطرحه عدم احترام القوانين المعمول بها من فوضى مجالية تعقد التدخل العمومي أثناء معالجة اختلالات التدبير العمراني، دون أن نغفل تجليات وتداعيات محدودية المراقبة وانتشار كل مظاهر التنكر والتلكؤ للقوانين المعمول بها، الشيء الذي جعل من التعمير العشوائي واقعا [...]
التدخل العمومي في ميدان التعمير بالمغرب
القسم الثاني: حدود التدخل العمومي في ميدان التعمير وآفاقه
الفصل الأول : التدخل العمومي في ميدان التعمير بين عراقيل التخطيط وإكراهات التدبير العمراني
المبحث الثاني : إدارة التدبير العمراني بالمغرب أمام إكراهات الواقع
[...] مظاهر التنكر والتلكؤ للقوانين المعمول بها، الشيء الذي جعل من التعمير العشوائي واقعا معيشا (المطلب الثاني) في ظل تدبير الإداري يتميز بالهشاشة وعدم النجاعة.

المطلب الأول : الإكراهات القانونية والقضائية التي يطرحها العقار في وجه التدخل العمومي في ميدان التدبير العمراني
لقد تبين من خلال مختلف التجارب أن الجانب العقاري يعد حجر الزاوية بالنسبة إلى المشاكل المتعددة التي تثيرها مختلف تدخلات الدولة في مجال التخطيط والتدبير العمرانيين.

فالوضعية العقارية بالمغرب لا تتميز بتعدد الأنظمة من أراضي للجموع وأراضي للملك الخاص وأراضي الدولة الخاصة والعامة وأراضي الكيش وأراضي الأحباس فحسب، بل كذلك بازدواجية النظام العقاري، حيث ثمة أراضي محفظة وأخرى غير محفظة وما لذلك من آثار على التدبير العمراني (الفقرة الأولى) الأمر الذي قد يترتب عليه في الغالب الأعم من الحالات عدة نزاعات قد تؤثر سلبا على مسار التنمية العمرانية (الفقرة الثانية).

الفقرة الأولى: التدبير العمراني بين تعدد الأنظمة العقارية وإزدواجية النظام العقاري
يعد تقديس حق الملكية في حد ذاته عائقا أمام التدبير العمومي للأراضي الحضرية.[1] ويطرح النظام القانوني للأراضي مجموعة من القيود والإكراهات على عملية تعبئة الأراضي وتهيئتها وتنظيم استعمالها. فهناك إشكالات ترتبط أساسا بالأنظمة العقارية المختلفة (أولا) ثم تلك المرتبطة بالنظام العقاري (ثانيا).

أولا : آثار صلابة الأنظمة العقارية على التدبير العمراني
يصطدم التدبير العمراني أثناء تنفيذ مقتضيات وثائق التعمير بإكراهات صلبة ترجع أساسا إلى تنوع الهيكلة العقارية وعدم تحيين التشريع العقاري ليساير أرضية الواقع، مما يؤدي إلى ابتعاد التوقعات في التخطيط عن حقيقة الوضع العقاري . فينتهي الأمر إما إلى توقيف جانب من المخططات أو إنجاز الميسر منها رضوخا لمعطيات الوعاء العقاري ، أو ولوج مجال القضاء وانتظار نتائج البث القضائي في النوازل التي تعرض على أنظاره.[2]

يطرح تعدد الأنظمة العقارية وعدم تطويع جلها لخدمة التعمير عدة إشكالات نرصد بعضها كما يلي:
بالنسبة لأراضي الجموع فمعظمها غير محفظة [3] مما يحول دون تجزئتها استنادا إلى منطوق المادة الخامسة من قانون 25-90 السالف الذكر، حيث أضحت معه مرتعا لتفشي ظاهرة السكن غير اللائق بشتى أشكاله، أضف إلى ذلك ما تطرحه من مشاكل تهم طرق الاستغلال والتحديد والترامي والظروف الاجتماعية للمقيمين عليها. فقد أظهر التطبيق العملي لقوانين تحديد هذه الأراضي بأن هذه العملية تواجهها صعوبات تتعلق في مجموعها بالتعرف على ذوي الحقوق على العقارات مما يطرح بدوره مشاكل طول مدة إجراءات التحديد وكذا تجميد هذه الأراضي، كما حدث عند محاولة تجزئة الأراضي الجماعية لأولاد أوجيه بالقنيطرة مثلا. ويصاحب هذه المشاكل على الصعيد الحضري التعمير الفوضوي، حيث بقيت السلطات العامة في حيرة أمام وضعية هذه الأراضي خاصة وأنها تثير مشاكل اجتماعية وحسابات سياسية تتعلق في مجموعها بالقاطنين بها.[4]

بالنسبة لأراضي الكيش: تثير من جهتها مشاكل تشابه تلك التي تطرحها أراضي الجموع، خاصة فيما يخص عملية اقتنائها من قبل السلطات العامة لإقامة مشاريع ذات النفع العام. وكمثال على ذلك ما أثارته عملية اقتناء أراضي جيش الوداية لإقامة حي الرياض بالرباط من مشاكل.

بالنسبة لأراضي الأحباس: تشكل أراضي الأحباس العمومية على وجه الخصوص رصيدا هاما يمكنه أن يساهم في تسهيل عمليات التعمير، لكن هذه العملية تظل رهينة بمدى استطاعة السلطات العمومية تجاوز مشكل مسطرة التفويت التي لازالت معقدة بالنظر إلى طبيعة هذا النظام. إذ لا يمكن تحقيق ذلك إلا بعد الحصول على ترخيص بمقتضى ظهير وشريطة تعويض الملك بإعادة استخدام ثمن التفويت. [5]

وقد أفرز واقع الحال إحداث تجزئات عقارية في بعض أراضي الأحباس دون احترام المقتضيات التشريعية كما هو الشأن بجماعة سيدي رحال الشاطئ بإقليم سطات وكذا بالمنطقة الصناعية “سيدي بوزكري” بمكناس، كما أقدم بعض المستفيدين من الأوقاف المعقبة على كراء قطع أرضية للخواص تحولت بين عشية وضحاها إلى أبنية عشوائية. هذه الظاهرة لا تقتصر فقط على مكناس وسطات بل تشمل مجموعة من المدن الأخرى مثل مراكش و القنيطرة وسيدي قاسم ووجدة.[6]
وهكذا يتبين أن جل الأنظمة العقارية السائدة أضحت تشكل عائقا أمام تحقيق تدبير عمراني يخدم التنمية.

ثانيا : التدبير العمراني بين العقار المحفظ وغير المحفظ
يوجد المغرب في مفترق الطرق حول المسألة العقارية المتميزة بوجود نظام للعقارات المحفظة ونظام للعقارات غير المحفظة، مما يؤثر بشكل كبير على تعبئة الأراضي القابلة للتعمير. فإذا كان لا يختلف اثنان حول ما للتحفيظ العقاري من مزايا وضمانات ومناعة قانونية، فإن ذلك لا يمنعنا من الوقوف على العراقيل والصعوبات التي قد يطرحها هذا الأخير أمام التدخل العمومي في مجال التدبير العمراني(ب) دون أن ننسى كذلك ما يعتور العقار غير المحفظ من ثغرات تقف حجرة عثرة أمام ترجمة أهداف التدبير العمراني( أ).

أ – الآثار السلبية للعقار غير المحفظ على التدبير العمراني
ماتزال العمليات العقارية الخاصة بالأراضي غير المحفظة تعرف نزاعات لا حد لها؛ فتتكاثر بذلك الدعاوى المتنازع فيها حول استحقاق العقار وذلك لتفشي ظاهرة التواطؤ والغش والتدليس. فالعقود العدلية التي يعتمد عليها لإثبات حق الملكية لا تتوفر على المعلومات المدققة للعقار لا من الوجهة القانونية ولا من الوجهة الطبوغرافية، كما أن السجلات العقارية ليست مضبوطة الضبط الكافي الذي ييسر إمكانية الرجوع إليها واعتمادها .وهو ما يعرقل عملية الإطلاع على العقارات وتتبع وضعيتها ومعرفة ملاكيها الحقيقيين. ونضيف إلى هذا ضعف الهياكل المشرفة على تطبيق هذا النظام ، الشيء الذي نتج عنه عدم تقنين هذه القواعد ثم اختلاف الآراء الفقهية والقضائية بشأنها[7]؛ كما أنه في إطار العقار غير المحفظ يصير من الصعب جدا إجراء أبحاث ودراسات عقارية دقيقة تخدم إنجاز وثائق التعمير.

أما على مستوى تنفيذ وثائق التعمير فإنه يصعب تحديد ملاك الأراضي الواقعة عليها التجهيزات والمرافق العمومية والطرق والمساحات الخضراء وغيرها من المكونات الأساسية للوثيقة التعميرية خاصة عندما يتعلق الأمر بسلك مسطرة نزع الملكية.[8]
إذا كانت هذه –باختصار- بعض أهم السلبيات التي قد تعرقل تنفيذ وثائق التعمير بالنسبة للعقار غير المحفظ، فإن هذا الأخير لا يخلو كذلك من إيجابيات يستنتج بعضها من نقائص العقار المحفظ.

ب‌- آثار العقار المحفظ السلبية على التدبير العمراني
قد يستغرب البعض إذا قلنا أن العقار غير المحفظ في بعض الحالات يكون أرحم بتنفيذ وثائق التعمير من العقار المحفظ، فأمام وضعيات مثل حالة الشياع على رسم عقاري يتعدد ملاكه، فإن الأمر يستوجب من أجل حصول أحد المالكين مثلا على رخصة بناء موافقة جميع المالكين أو إجرائهم قسمة رضائية أو قضائية عند الاقتضاء، في حين إذا تعلق الأمر بحالة الشياع بعقار غير محفظ فإن الأمر يسهل على أحد المالكين إذا رغب في الحصول على رخصة للبناء وذلك بإدلائه بأية وثيقة تبرز صلته بالبقعة الأرضية المعنية موضوع الطلب من قبيل إشهاد عدلي طالما أن القانون رقم 90-12 المتعلق بالتعمير وكذا مرسومه التطبيقي لا يشترط شهادة الملكية ضمن قائمة الوثائق الواجب الإدلاء بها في إطار ملف طلب رخصة البناء.

وفي نفس السياق، ندرج مثال الرسوم العقارية السجينة التي غاب عنها ملاكوها أو أقدموا على بيع بعض أو كل أجزائها كبعض العقارات المقيدة في سجلات المحافظة العقارية باسم ملاكها الأصليين المعمرين علما أن التقادم لا يكسب العقار المحفظ، حيث أن هذه الوضعية جعلت حركة البناء ببعض الأحياء تعرف الركوض مصطدمة بالتشريع القائم الذي لا يعترف إلا بما هو مقيد بالرسم العقاري [9]. فلو تعلق الأمر بعقار غير محفظ لما طرح هذا المشكل ؟

وفي نفس الصدد نجد بعض المدن قد أنشئت على رسوم عقارية دون أن يقوم أصحاب الشأن باستخلاص الرسوم العقارية الفردية لبقعهم ، مما جعل معاملاتهم العقارية وإن كانت على عقارات محفظة شبيهة بتلك المتعلقة بالعقارات غير المحفظة، و تقوم مدينة البروج بإقليم سطات خير مثال على ذلك.

أضف على ذلك بعض مطالب التحفيظ التي طال أمدها دون استكمال مسطرة التحفيظ لتعقد وضعيتها وتعدد مالكيها وكثرة التعرضات بها وتنوع التقييدات والتحملات العقارية عليها حيث صار من الأرحم إلغاؤها لتنفيذ بعض مقتضيات وثيقة التعمير، وهذا هو حال مطلب التحفيظ عدد 4974 والمسمى “أرضى الشعيبية” الممتد على مساحة زهاء 500 هكتار بجماعتي السوالم الطريفية والساحل أولاد احريز بإقليم سطات، والذي يعود تاريخ إيداعه (أي المطلب) إلى سنة 1934، حيث ظل حبيس وضعية معقدة زهاء سبعين سنة مشكلا أحد أكبر المشاكل العقارية بجهة الشاوية ورديغة المطروحة في وجه تنفيذ وثيقة التعمير ليتم إلغاؤه بعد جهد جهيد ، وهو ما أتاح لبعض المشاريع الاستثمارية أن ترى النور. وهنا تظهر بعض الجوانب الإيجابية للعقار غير المحفظ أثناء تنفيذ وثائق التعمير.

وعلى صعيد آخر، يجب التمييز في علاقة العقار بتنفيذ وثائق التعمير بين تصميم التهيئة وتصميم النمو فإذا كان تصميم التهيئة يضع ضمن شروط قبول ملف طلب الترخيص بالتجزيئ أن يكون العقار محفظا أو في طور التحفيظ (المادة 5 من قانون 25-90 المتعلق بالتجزئات العقارية والمجموعات السكنية وتقسيم العقارات) الشيء الذي يستحيل توفيره في عدة مناطق من المملكة للطبيعة الاختيارية للتحفيظ[10] فإن عدم اشتراط تصميم النمو التحفيظ في التجزئات القروية كان له الأثر الإيجابي على تطبيق واحترام مقتضياته، وهنا يظهر كذلك العقار غير المحفظ كمساعد على ترجمة بنود وثائق التعمير على أرض الواقع. كما نشير في آخر هذه النقطة إلى ثمن العقار المحفظ المرتفع مقارنة مع نظيره غير المحفظ مما قد يعرقل اقتناء الأراضي وتسخيرها لخدمة تنفيذ مقتضيات وثائق التعمير.

إن هذه الملاحظات المبداة لا نروم بها تشجيع العقار غير المحفظ بل نبتغي من خلالها الوصول إلى تحفيظ للعقارات بعيدا عن التعقيدات وعن العراقيل.

ومما لا شك فيه أن تعميم التحفيظ توصية سال عليها مداد الكثير من الفقهاء، لكن تحقيق هذا المبتغى في الظرف الراهن ليس بالأمر الهين لعدة أسباب نذكر منها:
- ضعف الوسائل المادية والبشرية التي تتوافر عليها حاليا المحافظة العقارية من أجل فحص طلبات التحفيظ بشكل عاجل، فكيف سيكون الوضع لو كان التحفيظ إجباريا؛
- تكاليف التحفيظ بدورها قد تساهم في عدم إقبال المواطنين على التحفيظ. لذا، فإن التفكير في إجبارية التحفيظ يجب أن يصاحب بإيجاد حلول لمشكل التكاليف؛ وذلك إما بمراجعة سعر التقييدات وإما بتقديم تسهيلات (تقسيط مبلغ التحفيظ مع الإعفاء في بعض الحالات مثلا)؛
- تعقد المسطرة وطول مراحلها.

ولذلك فإننا نقترح في هذا الصدد بعض النقط التي قد تساهم –لا محالة- في تيسير التدخل العمومي في هذا الشأن ، إن تم توظيفها في نظام التحفيظ العقاري كما يلي:
- الاستفادة من التقدم المعلومياتي في تطوير أنظمة المسح العقاري وترقيم كل المعطيات في أفق إدماج هذه الأنظمة ضمن نظم المعلومات الجغرافية S.I.G دون تمييز بين السجلات العقارية والعمليات المساحية؛
- التأكيد على ضرورة إنجاز عملية التحديد والمسح في لوقت وجيز وذلك بالاستفادة من التقنيات المستجدة في هذا المجال خاصة نظام التموضع الشمولي G.P.S؛
- وضع استراتيجية للانتهاء من معضلة ازدواجية النظام العقاري سعيا إلى التشجيع على التحفيظ العقاري بجعله إلزاميا تدريجيا على مستوى البلديات والمناطق المحيطة بها كمرحلة أولى؛
- إدراج تخصصات تجمع بين العقار والتعمير على مستوى كليات الحقوق والمعهد القضائي للوصول إلى تأهيل أطر عليا في شؤون التعمير والعقار؛
- إقرار إجبارية العقود الرسمية في المعاملات العقارية لكون حرية التعاقد في الميدان العقاري من الثغرات التي صارت محل انتقاد العديد من الفقهاء والمهتمين بالنظام العقاري المغربي[11] طالما أن العقود الرسمية تمكن الإدارة من أدوات مراقبة المجال عمرانيا وحمايته من انتشار السكن غير اللائق والتجزئات السرية والمضاربة العقارية التي تنعش العمران الفوضوي. فهذا الأخير وجد في العقود العرفية وسيلة سهلة لانتشاره وسط المجالات الحضرية، حيث أدت مثل هذه العقود في العديد من الحالات إلى بيع القطعة الأرضية نفسها إلى أكثر من مشتري ، الشيء الذي نتج عنه عدم استقرار المعاملات العقارية و نشوب عدة نزاعات معقدة تثقل كاهل الأفراد وتعرقل الاستثمار على وجه الخصوص، كما أثر سلبا على مجموعة من الميادين الاقتصادية والاجتماعية داخل المجالات الحضرية وبالتالي على جميع أشكال استعمالات السطح[12] ؛
- إيجاد الحلول القانونية لمعالجة حالات الشياع والأراضي السجينة بالنسبة للرسوم العقارية؛
- الإسراع بالبث النهائي في ملفات مطالب التحفيظ العقاري داخل أجل محدد؛
- تشجيع التحفيظ الجماعي لمزاياه المتعددة؛
- تقنين الشهادة الإدارية[13] التي ساء استعمالها إما جهلا للقانون أو تجاهلا به وذلك بأخذ رأي الوكالة الحضرية فيها[14] كما ذهب إلى ذلك مشروع مدونة التعمير المعروض على أنظار الأمانة العامة للحكومة؛

إن العلاقة الوطيدة بين التعمير والعقار حين تصطدم بحرص الإدارة على تفادي المسؤولية المحتملة التي يمكن أن تترتب عن تسليمها لرخص وأذون تكرس أو تعطي الشرعية للتطاول على ملكية الأفراد أو حق من حقوقهم العقارية، قد تتسبب في منازعات يستوجب الأمر انتظار نتائجها للبث في ملفات التدبير العمراني هذه النتائج التي تكون في بعض الأحيان مخالفة لمقتضيات معمول بها في ميدان التعمير، الأمر الذي ينهض سببا ينضاف إلى الأسباب التي تعرقل التدخل العمومي بهذا الخصوص.
_________________________________________
[1] لقد سبق لأحد المسؤولين عن قطاع التعمير بفرنسا (وزير التجهيز) أن أعلن بمناسبة اليوم العالمي للتعمير سنة 1970 بأن العدو الرئيسي للتعمير هو الملكية الخاصة للأراضي بالمناطق الحضرية. الهادي مقداد: تدبير الأراضي الحضرية. مداخلة بمناسبة اليوم الدراسي المنظم من طرف الوكالة الحضرية لسطات بتنسيق مع جامعة الحسن الأول بشأن المشاورات حول مدونة التعمير يوم الأربعاء 29 أبريل 2005 بكلية الحقوق بسطات (غير منشورة) ص :4.
محمد بونبات : الإكراهات في المجال العقاري و التخطيط العمراني. مرجع سابق، ص : 1.[2]
[3] مع ما تطرحه هذه الأراضي (أي غير المحفظة) من مشاكل على مستوى التدبير العمراني الناتجة عن كثرة الدعاوى المتنازع عليها حول استحقاق العقار وذلك لتفشي ظاهرة التواطؤ والغش والتدليس.
[4] محمد الوكاري: العقار بين الازدواجية وتعدد الأنظمة ومتطلبات التنمية الحضرية، أعمال الندوة الوطنية التي نظمها مركز الدراسات القانونية المدنية والعقارية بكلية الحقوق بمراكش، مطبعة الوطنية، الطبعة الأولى، مراكش، 2003 ص 249.
[5] الهادي مقداد: مرجع سابق ، ص: 87.
[6] كتاب الوزير المكلف بإعداد التراب الوطني والتعمير والإسكان والبيئة عدد 890/7220 بتاريخ 09 يوليوز 2001 في شأن بعض المشاكل العقارية وتأثيرها على تنفيذ مقتضيات وثائق التخطيط الحضري.
محمد الوكاري : العقار والمجال الحضري. مجلة أبحاث. العدد 14 السنة الرابعة 1987 ص 100.[7]
[8] أحمد مالكي وعبد الواحد الإدريسي : العقار غير المحفظ وآثاره على تنفيذ وثائق التعمير. مرجع سابق ، ص: 77
وهذا هو حال حي الباطوار بمدينة سطات مثلا.[9]
هذا الأمر يسبب للإدارة نوع من الحرج كلما تعلق الأمر بفرص استثمارية أو مشاريع ذات طابع اجتماعي واقتصادي الشيء الذي نتج عنه عدة تجاوزات من الإدارات العمومية والمواطنين على حد سواء. [10]
محمد خيري : “التعاقد في الميدان العقاري” المجلة المغربية لقانون واقتصاد التنمية، العدد 12، سنة 1986، ص: 33-34.[11]
حيمود المختار : مرجع سابق ، ص:228.[12]
المنصوص عليها في الفصلين 35 و 61 من قانون 25-90 السالف الذكر.[13]
أحمد مالكي وعبد الواحد الإدريسي : العقار غير المحفظ وآثاره على تنفيذ وثائق التعمير. مرجع سابق ص:78. [14]

» تأثير ازمة الرهن العقاري الامريكية على النظام المالي العالمي